來賓市人民政府辦公室關(guān)于來賓市政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見

(來政辦發(fā)〔2015〕103號)

       各縣（市、區(qū)）人民政府，來賓高新區(qū)（來華管理區(qū)）管委，市人民政府各工作部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，增加公共產(chǎn)品供給，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資，深入推進(jìn)我市投融資體制改革創(chuàng)新，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式增加公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見》（桂政辦發(fā)〔2015〕65號）等文件精神，經(jīng)市人民政府同意，結(jié)合實(shí)際，現(xiàn)就來賓市政府和社會(huì)資本合作模式提出以下實(shí)施意見。

 一、充分認(rèn)識政府和社會(huì)資本合作模式的重要性

       政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域由政府和社會(huì)資本建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的主要工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

       城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的主要抓手。我市作為全國城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市，雖然城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但城鎮(zhèn)化水平偏低、質(zhì)量不高的問題日益突出。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)艱巨，需要加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。推廣運(yùn)用PPP模式可拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

二、組織推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的各項(xiàng)工作

       （一）合理確定實(shí)施范圍，增加公共產(chǎn)品有效供給。

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任、適宜市場化運(yùn)作、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目。

當(dāng)前，結(jié)合我市實(shí)際情況，在遵循“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，依法合規(guī)、重諾履約，公開透明、公眾受益，積極穩(wěn)妥、協(xié)同推進(jìn)”的原則基礎(chǔ)上，對于新建項(xiàng)目重點(diǎn)支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。對于已建成的項(xiàng)目，可植入PPP模式，引入社會(huì)資本并組建項(xiàng)目公司，通過項(xiàng)目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項(xiàng)目進(jìn)行升級改造或合作經(jīng)營，以緩解財(cái)政資金壓力、提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。

已界定為地方政府存量債務(wù)中適宜以PPP模式運(yùn)營的融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力，騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。

       （二）做實(shí)做好項(xiàng)目儲(chǔ)備，提高政府和社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用效率。

在各單位申報(bào)PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，篩選建立PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。不定期公布示范項(xiàng)目及其項(xiàng)目規(guī)劃、準(zhǔn)備進(jìn)度、采購需求等信息，提供給社會(huì)資本參考和選擇。從項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中擇優(yōu)推薦申報(bào)列入自治區(qū)示范項(xiàng)目，爭取上級財(cái)政政策的支持。要按照本市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)需要，兼顧資金有效配置及項(xiàng)目合理布局，建立本市PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，公開市場準(zhǔn)入和投資等方面的信息。

       （三）科學(xué)選擇操作模式，增強(qiáng)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作的針對性。

PPP項(xiàng)目模式主要包括委托運(yùn)營（O&M），管理合同（MC），租賃-運(yùn)營-移交（LOT）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）、購買-建設(shè)-運(yùn)營（BBO）等。具體操作模式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

       1.經(jīng)營性項(xiàng)目。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BO0T模式推進(jìn)。要依法開放相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行市場、積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

       2.準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目。對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

       3.非經(jīng)營性項(xiàng)目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用BOO、O&M等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

       對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，通過LOT、ROT、BBO、TOT、O&M、MC等方式植入PPP模式，對原項(xiàng)目進(jìn)行升級改造或合作運(yùn)營。

       積極探索“項(xiàng)目+物業(yè)”、非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目打包合作等綜合開發(fā)模式。

       （四）推廣和運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式基本流程。

       1.項(xiàng)目識別。

       （1）項(xiàng)目發(fā)起與選擇。PPP項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，市發(fā)展改革委根據(jù)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，負(fù)責(zé)向各行業(yè)主管部門和社會(huì)資本征集潛在PPP項(xiàng)目；并會(huì)同財(cái)政和各行業(yè)主管部門對潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目，建立來賓市PPP項(xiàng)目庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。PPP項(xiàng)目的申報(bào)和推薦應(yīng)初步明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府或其指定的行業(yè)主管部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)）、合作模式、回報(bào)方案與合作周期等。

       （2）項(xiàng)目評價(jià)與論證。入庫項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)向市財(cái)政局提供相關(guān)資料，其中，新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案，存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案、市財(cái)政局會(huì)同發(fā)改及行業(yè)主管部門等，開展物有所值評價(jià)工作。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證。

       2.項(xiàng)目準(zhǔn)備、實(shí)施方案編制與審核。對于通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、主要內(nèi)容包括：項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等。由市財(cái)政局牽頭、會(huì)同發(fā)展改革委等各相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，對實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。通過評審后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

       3.項(xiàng)目采購。實(shí)施方案審查通過后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商等多種方式、公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。

       4.合同管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號）或國家制定最新標(biāo)準(zhǔn)化文本，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署，需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

       5.項(xiàng)目執(zhí)行。

      （1）項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督PPP項(xiàng)目各方按照合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和移交等合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出的績效指標(biāo)，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，還應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項(xiàng)目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

      （2）績效評價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估。重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評估風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)對措施。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要會(huì)同相關(guān)職能部門，加強(qiáng)對資金使用效率，以及項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格等方面的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價(jià)體系，鼓勵(lì)推進(jìn)政府部門和社會(huì)資本之外的第三方評價(jià)，對項(xiàng)目的成本效益，公眾滿意度、可持續(xù)性等綜合評價(jià)。評價(jià)結(jié)果依法向社會(huì)公開，并作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。

6.項(xiàng)目移交。PPP項(xiàng)目期滿或提前終止移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式與社會(huì)資本確定移交手續(xù)，做好移交資產(chǎn)評估、性能測試及資金補(bǔ)償，辦理法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。鼓勵(lì)依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

三、政府和社會(huì)資本合作模式保障措施

      （一）完善投資回報(bào)機(jī)制。深化價(jià)格管理體制改革，推進(jìn)簡政放權(quán)，對涉及政府定價(jià)的PPP項(xiàng)目，依法適當(dāng)下放價(jià)格管理權(quán)限。政府部門定價(jià)行為要在項(xiàng)目聯(lián)審階段提前介入，為項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)提供依據(jù)。價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政資金對企業(yè)運(yùn)營進(jìn)行合理補(bǔ)償。依法依據(jù)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)，吸引社會(huì)投資創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

       （二）加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入，確保PPP項(xiàng)目如期、高效投產(chǎn)運(yùn)營。

       （三）加快項(xiàng)目前期工作。在科學(xué)論證，遵守程序的基礎(chǔ)上，相關(guān)職能部門要加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評審批、審批核準(zhǔn)等前期工作，協(xié)助項(xiàng)目單位解決前期工作中的問題和困難，協(xié)調(diào)落實(shí)建設(shè)條件，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展。

       （四）做好綜合金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

四、建立健全政府和社會(huì)資本合作模式的工作機(jī)制

       （一）健全工作機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

       推廣運(yùn)用PPP模式工作政策性強(qiáng)、設(shè)計(jì)面廣、工作難度大，各單位要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，高度重視，把這項(xiàng)工作擺上重要議事日程，明確工作責(zé)任，落實(shí)工作任務(wù)，確保工作有人管有人抓。

       （二）明確實(shí)施主體，落實(shí)部門工作責(zé)任。

       建立來賓市PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副市長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市政府分管副秘書長、市財(cái)政局、市發(fā)展改革委主要領(lǐng)導(dǎo)任領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，市財(cái)政、發(fā)改、住建、工信、國土、交通運(yùn)輸、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)計(jì)、民政、審計(jì)、物價(jià)、金融辦、法制辦、政管局、工商聯(lián)等為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作。辦公室設(shè)在市財(cái)政局，辦公室主任由市財(cái)政局局長兼任。適時(shí)研究在市財(cái)政局成立PPP管理中心專門機(jī)構(gòu)，中心職責(zé)為貫徹落實(shí)國家各項(xiàng)政策，建立健全推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的基本制度、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，完善監(jiān)管制度體系，解決工作中的重大問題。主要負(fù)責(zé)采取政府發(fā)起和社會(huì)發(fā)起等方式征集遴選PPP合作項(xiàng)目，建立來賓市PPP模式運(yùn)用項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。包括全市PPP項(xiàng)目的協(xié)調(diào)調(diào)度及政策研究，合作項(xiàng)目的信息發(fā)布、采購招標(biāo)、評估和驗(yàn)證、項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營成本的評審、建立并執(zhí)行項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和績效評價(jià)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)庫及專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和管理及領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。市發(fā)改、住建、國土、物價(jià)、金融辦、政管局等部門建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)調(diào)推進(jìn)要求，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)管和移交等工作。其他各單位按其職能分工協(xié)助推進(jìn)我市PPP項(xiàng)目。

       （三）規(guī)范價(jià)格管理，提高政府定價(jià)的科學(xué)性。

按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

       （四）強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，營造推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的良好環(huán)境。

加強(qiáng)引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性及項(xiàng)目實(shí)施效率。大力扶持發(fā)展本地中介機(jī)構(gòu)，提高法律、會(huì)計(jì)、咨詢等中介服務(wù)水平。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍和人才。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，做好政策解讀，為推廣運(yùn)用PPP模式營造良好的環(huán)境。

2015年12月30日